El Derecho Administrativo en los extraordinarios años 50 y 60, las llamadas «décadas prodigiosas»

 

Respecto a la“Década Prodigiosa” se conoce por el período de 1954 a 1963 con palabras de Javier Delgado Barrio, autor de muchas de las más relevantes sentencias del Tribunal Supremo en materia urbanística en la época en la que ejerció su condición de Magistrado de dicho Alto Tribunal y en su trabajo “El Derecho de la Ciudad y el Territorio. Estudios en homenaje a Manuel Ballbé Prunés”. Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Fecha publicación: 2016-11-01, (páginas 83-97) que nuestra legislación administrativa ha vivido una década prodigiosa que comenzó en 1954 con la Ley de Expropiación Forzosa y acabó en l963 con la Ley General Tributaria y en la que la redacción de las normas se debe a una espléndida generación de juristas, de entre los cuales ha recordado al homenajeado Manuel Ballbé. Su nombre trae a la memoria inmediatamente muy relevantes leyes y excelentes reglamentos cuyos textos son no pocas veces obra suya como la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956. Esta última, origen de nuestro moderno Derecho Administrativo (García de Enterría), es fruto de la colaboración de Ballbé y Jesús González Pérez, ambos administrativistas con una profunda formación procesal, seguidores del gran maestro Jaime Guasp, y abogados en ejercicio. El propio Delgado Barrio fue ponente, muchos años después, de la STS de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 18 de mayo de 1992, Rec. 1694/1990, Nº de Recurso: 1694/1990. En esta STS se contiene una referencia expresa a los Principios Generales del Derecho, en su FD Séptimo, según el cual:

“…la Administración no sólo está sujeta a la Ley sino también al Derecho art. 103.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), es decir a algo distinto de la Ley y que se identifica con los principios, como ya puso de relieve la magistral Exposición de Motivos de la Ley jurisdiccional. Son los principios la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxigeno que respiran las normas y, así, al informar todo el ordenamiento jurídico art. 1º.4 del Título Preliminar del Código Civil y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional resulta claro que la actuación de ésta ha de ajustarse a la exigencias de aquéllos y más concretamente a las del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos art. 9º.3, de la Constitución que en lo que ahora importa impide que se adopten válidamente decisiones que no guarden coherencia racional con los hechos…” 

A. Has mencionado la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 ¿crees que esta Ley ha tenido la relevancia histórica que, mayoritariamente, se le ha reconocido?

J. No solo lo creo sino que creo que han sido merecidos los elogios que, a su entrada en vigor, mereció de la mayoría de la doctrina científica de la época, aunque mucho tiempo después, haya recibido, también, críticas derivadas, fundamentalmente, de que representaba un modelo urbanístico que nos separaba de los modelos europeos. 

Buena muestra de una opinión favorable a esta Ley de 1956 es tu propia opinión publicada en la obra publicada en 2020 “La crisis del modelo urbanístico actual. Hacia el urbanismo del siglo XXI” en homenaje a Ricardo Santos en la que afirmas (página 133) que de una simple lectura de esta Ley “podremos reconocer la mayor parte del contenido de las leyes urbanísticas de España y, por tanto, como el origen de todas ellas”. Como verás, tu opinión contiene una referencia causal respecto del urbanismo español que García de Enterría y Parejo Alfonso expresaron al afirmar en su obra “Lecciones de Derecho Urbanístico”, 1981, página 94, que esta Ley “constituye por sí sola el acta de nacimiento de de un Derecho Urbanístico español por fin maduro, orgánico y omnicomprensivo…”. Idea en la que coincide, también, Tomás Ramón Fernández que en su Manual de Derecho Urbanístico (2011, página 21) considera que la Ley de 1956 “es un raro ejemplo en nuestro Derecho Público de norma jurídica que se adelanta a su tiempo”. El propio Tomás Ramón Fernández en su trabajo “La herencia cultural de la ley del Suelo de 1956” publicado en la obra ya citada de homenaje a Manuel Ballbé Prunés (páginas 99-106), reiterando la idea de que la Ley de 1956 fue el auténtico acta de nacimiento del urbanismo español sostiene que:

“…Si hoy en España no tenemos diecisiete definiciones distintas del Derecho de Propiedad del Suelo se debe a que todavía hay una cultura que nos une en este punto y un lenguaje que también nos es común, cultura y lenguaje que, como ya he dicho, tienen su origen en esa Ley singular que, apartándose de nuestra tradición, optó por abrir, hace sesenta años, un camino nuevo.

Aunque solo sea por eso, la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 tiene asegurado un lugar de preferencia en nuestra Historia del Derecho, y sus autores -entre ellos el profesor Manuel Ballbé Prunés, que dio forma jurídica, con extraordinaria finura y precisión además, al complejo entramado técnico de la Ley-, son acreedores a nuestro reconocimiento…”

En los proyectos de las Leyes de Expropiación Forzosa y su Reglamento, así como en el de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, también colaboró Jordana de Pozas desde el Consejo de Estado.

A. También de esta década prodigiosa es la Ley de Expropiación Forzosa de 1954y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 ¿han sido relevantes las dos leyes?

J. Las dos. Hay que tener en cuenta que la Ley de Expropiación Forzosa data de 1954 y, todavía, sigue vigente. En tiempos como los actuales en los que la característica de la legalidad vigente responde a lo que llamaba mi Maestro Villar Palasí “la aceleración normativa” solo esa circunstancia de su prolongada vigencia, acredita su relevancia histórica.

Como se reconoció expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, después de la Ley de 19 de octubre de 1889 (conocida como Ley de Azcárate), “la primera regulación del régimen jurídico y del procedimiento administrativo en nuestro ordenamiento jurídico es la contenida en el art. 22 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26.07.1957 y en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 que constituyen, ciertamente, una aportación relevante en la configuración de nuestro Derecho Administrativo; en particular esta última.”

Recuérdese que la citada Ley 30/1992 incluía en su propio texto el régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo. Pues bien, en la actualidad, hemos vuelto a la separación en dos textos legales distintos estas materias. Así, por una parte, está vigente la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, por otra parte, lo está la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público. 

No es preciso un análisis detallado de ambas Leyes para advertir que, con las lógicas novedades propias de nuestro tiempo, la fuente común a las dos Leyes vigentes, son las ya citadas de la década prodigiosa, ya actualizadas en la citada Ley 30/1992. Téngase en cuenta que una materia tan relevante como el silencio administrativo positivo, no se puede decir que tenga en la actualidad una regulación en la actualidad que merezca un juicio favorable, pues lo cierto es que su tratamiento legal vigente constituye una grave fuente de problemas para la seguridad jurídica y, especialmente, en lo que al urbanismo se refiere.

A. No has citado la legislación local, tan íntimamente cercana a la regulación del urbanismo ¿qué opinión te merece la situación legal del régimen local en la década prodigiosa?.

J. Precisamente, el Texto Refundido de la Ley de Régimen local de 24.06.1955 es muestra en esa época de una norma que –a través del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local- todavía sigue parcialmente vigente. Repárese en que la fecha es muy cercana a la Ley del Suelo de 1956. Dentro de la década prodigiosa se podría citar la Ley 48/1966, de 23 de julio, de Modificación Parcial del Régimen Local en la que se incluyeron medidas de fomento de las fusiones de Municipios. En su virtud se fusionaron voluntariamente 1.180 Municipios, bajando su número de 9.202 en el año 1960 hasta los que en el año 1.981 eran 8.022. 

Téngase en cuenta que un 94% de los Municipios españoles tienen menos de 20.000 habitantes. Y que en solo cuatro Municipios, Madrid, Barcelona, Valencia y Sevilla habita el 33% de la población española. O que en el Municipio de Zaragoza reside más del 50% de la población de Aragón. 

El mapa municipal español actual es un problema pendiente. España no ha seguido el proceso de fusiones municipales que se ha seguido desde el último tercio del pasado siglo en Europa.

Téngase en cuenta que las competencias de ordenación urbanística de los Municipios están inevitablemente relacionadas con la población municipal. Precisamente esta relación es la que se refleja del modo siguiente en el año 2.000, cuando existían 8.105 Municipios, la realidad del planeamiento urbanístico, que era:

Con Plan General                                                        741

Con NNSS                                                                3.148

Con Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano    1.865

Sin planeamiento                                                      2.351

Desgraciadamente estas cifras acreditan el fracaso del planeamiento urbanístico español durante la vigencia del la Ley del Suelo de 1956. En efecto, como afirma Tomás Ramón Fernández, veinte años después, solo existían 600 Planes Generales, lo que significaba la ordenación urbanística del 7,5% de la superficie del territorio español. La reforma de 1975 era inevitable, pues el fracaso de la Ley de 1956 se debió a la marginación que de dicha Ley se hizo por la Administración llamada a aplicarla. También fracasó la operatividad real de los Patrimonios Municipales del Suelo que, no solo no contribuyeron a rebajar el nivel de precios del suelo –y, por tanto, de la vivienda-, sino que, contrariamente, se convirtió, en el motivo del aumento real del precio de la vivienda, dado el sistema de enajenación de ese Patrimonio municipal a través de la subasta.

Quizás fuese interesante recordar que el Reglamento de Servicios de las Entidades Locales de 17 de junio de 1955 sigue vigente y su artículo 5, en la redacción vigente desde la entrada en vigor de la modificación de dicho Reglamento operada por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre, prevé que:

“La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.”

El mismo Reglamento de Servicios citado, en su art. 2 prevé que:

“La intervención de las Corporaciones Locales en la actividad de sus administrados se ajustará, en todo caso, al principio de igualdad ante la Ley.

Asimismo, el art. 4 RSEL prevé que:

“La competencia atribuida a las Corporaciones Locales para intervenir la actividad de sus administrados se ejercitará mediante la concurrencia de los motivos que la fundamentan y precisamente para los fines que la determinen.

Por último, permítasenos recordar que el art. 6 prevé que:

“1. El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que los justifiquen.

2. Si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.”

Repárese en el carácter principial del texto del citado art. 6.2 RS citado, que se ha reproducido literalmente, entre los medios de ejecución forzosa, en el art. 100.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). 

Téngase en cuenta que la trilogía de JORDANA DE POZAS sobre la actividad administrativa –policía, fomento y servicio público- está expresamente presente en el RSEL. Así:

  Policía: arts. 1 a 22                           LRBRL: arts. 84, 84 bis y 84 ter.

– Fomento: arts. 23 a 29.

– Servicio público: arts. 30 a 182         LRBRL: arts. 85, 85 bis, 85 ter y 86.

Del RSEL han sido derogados los arts. 37 a 40 (reguladores de los consorcios. Igualmente el art. 87 LRBRL, por la LRJSP. También se han modificado por RD 2009/2009, de 23 de diciembre, los arts. 5, el 8 (se suprime), el 15 (se suprime el párrafo 2) y el art. 22.1, que se modifica. Se han modificado, en 65 años, 24 artículos, el 13,18% del texto original. El resto, sigue vigente.

A. La década prodigiosa ¿ha sido un fenómeno único en el Derecho español?

J. Evidentemente no. Por recordar otro período legislativo muy fructífero hay otro período muy concreto y no tan lejano en el que el nivel de las normas ha sido muy alto. Me refiero al último tercio del siglo XIX en el que se aprobaron leyes tan relevantes como la del Registro Civil, la de Enjuiciamiento Civil, la de Expropiación Forzosa y, nada menos que el Código Civil, todavía vigente. 

Lo mismo puede decirse de la denominada “década prodigiosa” del siglo XX en materia de Derecho Administrativo. En esta última época, la pluma de administrativistas de la categoría de Eduardo García de Enterría, Jesús González Pérez, Fernando Garrido Falla, José Luis Villar Palasí o Luis Jordana de Pozas. Asimismo, es obligado reparar en la valía de los Profesores universitarios de sus respectivas escuelas seguidores de su magisterio, que no pueden desconocerse en toda honesta cita de la bibliografía administrativista que pretenda ser honesta con el presente y el pasado, guste o no guste. 

Y, con posterioridad a la década prodigiosa, el último trimestre de 2007 ha sido espectacular por el número e importancia de leyes ambientales –no se olvide la directa relación del Medio Ambiente con la calidad de la vida- en dirección al llamado desarrollo sostenible, en el que se puede comprender la definición que de desarrollo sostenible se lee en el Informe Brundtland “Nuestro Futuro Común”, encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1.987, en cuanto afirma que es “aquél desarrollo que cubre las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias”.

En efecto, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico un régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e ilimitado basado en los principios de prevención y de que “quien contamina paga”.

La Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, se enmarca en el importante acervo jurídico y el conjunto de políticas y medidas que la Comunidad Europea ha venido desarrollando desde los años setenta en materia de calidad del aire y los tratados regionales y multilaterales adoptados para alcanzar otros objetivos de la protección atmosférica, tales como reducir la contaminación transfronteriza, proteger la capa de ozono o combatir el cambio climático. Por su importancia para el mundo local, se debe resaltar que esta Ley deroga expresamente “1. El Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre. No obstante, el citado Reglamento mantendrá su vigencia en aquellas comunidades y ciudades autónomas que no tengan normativa aprobada en la materia, en tanto no se dicte dicha normativa…”

La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, cuya relevancia es evidente, si se tiene en cuenta que establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del objetivo de garantizar los derechos de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo.

La Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, cuya relevancia se revela en las primeras palabras de su Exposición de Motivos, según la cual: “La importancia actual del medio rural en España, que integra al 20 por ciento de la población, que se elevaría hasta el 35 por ciento si se incluyen las zonas peri urbanas y afecta al 90 por ciento del territorio y el hecho de que en este inmenso territorio rural se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales y una parte significativa de nuestro patrimonio cultural, así como las nuevas tendencias observadas en la localización de la actividad económica y residencial, confieren a este medio una relevancia mayor de la concedida en nuestra historia reciente.”

La Ley Orgánica 16/2007, de 13 de diciembre, complementaria de la anteriormente citada Ley para el desarrollo sostenible del medio rural.

Para cerrar esta serie legislativa, permíteme citar que, en la actualidad está vigente la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental que tiene como principal novedad, la de reunir en un solo texto legal el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, es decir, recoger en un solo cuerpo legislativo el régimen jurídico de la EIA y de la EAE, estableciendo un conjunto de disposiciones comunes que aproximan y facilitan la aplicación de ambas regulaciones. Esta Ley ha sido modificada por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre.

Como se ha podido comprobar, la normativa protectora del medio ambiente y del desarrollo sostenible está decididamente orientada a la mejora de la calidad de la vida. 

Ahora, nos queda a todos trabajar en la dirección del cumplimiento e interpretación de estos textos legales en el marco del interés general.

A. La evolución de la Administración Local y Urbanismo ¿ha sido paralela en la legislación española?

J. Se puede afirmar que sí. Jordana de Pozas, cuya larga vida le permitió ser protagonista de la evolución del Derecho Administrativo desde la Dictadura de Primo de Rivera, pasando por la 2ª República y el franquismo, hasta el actual período democrático, es un buen ejemplo de ello. Ha sido autor intelectual relevante del Estatuto Municipal de 1924, que constituyó un hito muy importante en el Derecho Municipal. No se olvide que en el Estatuto se recogía la obligación de la aprobación de Planes Generales, la regulación de estándares urbanísticos como los de la superficie mínima de las Zonas Verdes, las obras de urbanización, la expropiación y valoración de fincas, etc. Aunque su mayor importancia es la de haber sido una auténtica codificación de la normativa entonces existente. La creación por el Estatuto de los Cuerpos de Secretarios e Interventores se completa en la Ley municipal de 1935 que creó el Cuerpo de Depositarios. Durante el franquismo, Jordana de Pozas defiende la subsistencia de la Unión de Municipios Españoles, que había sido creada en 1926, pero desparece al crearse el IEAL en 1940, aunque sus colecciones documentales se integran en el IEAL. Desde su condición de miembro del Consejo de Estado tuvo la influencia propia de su magisterio jurídico en numerosas Leyes. Posteriormente, por Decreto de 7.11.1975 se crea la Comisión cuya finalidad fue la del “Estudio para la implantación de un Régimen Administrativo Especial para las Provincias de Vizcaya y Guipúzcoa” que presidió. Trabajó en el Consejo de Estado hasta el día anterior a su fallecimiento en 1983.

A. En la década prodigiosa se construyen los cimientos legales del llamado desarrollismo económico. ¿Es así?

J. Efectivamente, el desarrollo económico español tiene sus primeros atisbos en 1959. En este año, Alberto Ullastres, junto con Mariano Navarro Rubio, llevó a cabo el Plan Nacional de Estabilización Económica. El Plan supuso el tránsito de la autarquía económica a la liberación e internacionalización de la economía española. Ullastres fue el primer titular de Comercio que entabló relaciones con el Mercado Común Europeo. Durante su mandato, España ingresó en el Fondo Monetario Internacional, en el GATT, en el Banco Mundial y en la Organización Europea para la Cooperación Económica, OECE (hoy, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). 

En 1964 Ullastres fue nombrado embajador de España ante las Comunidades Europeas (el Mercado Común, la Comunidad Europea de la Energía Atómica y la Comunidad Europea del Carbón y del Acero), donde se mantuvo hasta 1976. Tras complejas negociaciones logró el Acuerdo Económico Preferencial entre el Estado Español y la CEE de 1970, del que Enrique Fuentes Quintana señaló en alguna ocasión, con frase coloquial bien expresiva, que gracias al Acuerdo Preferencial, España entró en Europa, mientras que después del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas de 1985, Europa entró en España.

Esta realidad legal propició los Planes de Desarrollo Económico y Social, planes de planificación indicativa con los que se superó el período estructural económico ya citado de autarquía. Arrancan, en efecto, del Plan de Estabilización de 1959 y su protagonista fue el Catedrático de Derecho Administrativo Laureano López Rodó, nombrado Ministro en 1965. Los dos Planes de Desarrollo Económico y Social que se llevaron a la práctica, provocaron un potente crecimiento económico y provocaron dos realidades contrapuestas como fueron el éxodo rural a la ciudad que no pudo ofrecer puestos de trabajo a todos los demandantes procedentes del campo, lo que originó un fuerte proceso migratorio, no tanto a América como a Europa. Fue esta última emigración la que, contrariamente a las emigraciones anteriores conoció la novedosa realidad, en muchos casos, del regreso de estos emigrantes a España.

A. En el marco de la legalidad vigente en aquella época, los estudios relacionados con las Administraciones Públicas y el Urbanismo ¿se estimulaban en órganos públicos que podrían señalarse especialmente? 

J. En aquella época, teniendo en cuenta las características institucionales entonces vigentes en España, la sociedad española acogió, en su contexto, la presencia de órganos de gran nivel intelectual como el Instituto de Estudios de Administración Local y el INAP, que promocionaron publicaciones que incentivaron el desarrollo del Derecho Administrativo. En la página web del INAP, se informa actualmente que “El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) es un organismo autónomo adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Secretaría de Estado de Función Pública. Sus orígenes se remontan al Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), creado en 1940.”

Esta referencia al IEAL se justifica en que el IEAL fue fundado por Ley de 6.09.1940 y, por otra parte, en 1958, se creó el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (después denominado Instituto Nacional de Administración Pública). Ambos órganos se refunden por R. D. 1437/87, de 25 de noviembre, dando lugar al actual INAP.

Además de estos dos órganos citados, con sus departamentos propios de publicaciones, en la década prodigiosa tuvieron una significación relevante el Instituto de Estudios Políticos (actualmente Centro de Estudios Políticos y Constitucionales) que es un organismo autónomo, adscrito al Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, cuya misión es analizar la realidad jurídica y sociopolítica mundial, prestando especial atención a aquellas cuestiones relativas al derecho español y a las instituciones iberoamericanas, así como a las relaciones de estos países con Europa. 

A. El Urbanismo en la actualidad ¿permite afirmar que asistimos a su crisis o a su reivindicación?

J. La realidad actual permite afirmar que el urbanismo actual está en crisis. Pero, también, ya se empieza a mencionar su reivindicación.

Las ideas centrales del sistema urbanístico español hasta entonces vigente comenzaron a quebrar visiblemente en la realidad desde la entrada en vigor de la Ley 6/94, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística en la Comunidad Autónoma Valenciana, llevando a sus últimas consecuencias la idea de los concursos contenidos en los PAU de la LS76 y LS92, estableciendo la competencia no ya entre diferentes suelos sino entre diferentes agentes urbanizadores.

La idea central del sistema de Agente Urbanizador es que, al ser la urbanización una función pública, la Administración puede asumir directamente el papel activo en la misma; pero también puede gestionar esta función indirectamente, adjudicando la ejecución del planeamiento a una empresa (seleccionada en pública concurrencia) en la que delegue esta responsabilidad, reservándose, no obstante, la dirección y la supervisión de la actividad, siendo el empresario-urbanizador el ejecutor material de sus directrices. De un dúo teórico se ha pasado a un trío real:

«La legislación estatal contemplaba la urbanización como un problema que sólo afectaba —y enfrentaba directamente— a dos sujetos: la Administración y el propietario. Esta nueva Ley la contempla como un problema que reclama la simbiótica colaboración de tres sujetos: la Administración actuante, el urbanizador y el propietario.» (EM LRAU apartado IV, párr. 5).

La extensión de este sistema a las demás Comunidades Autónomas nos permite afirmar, por su generalización, que el sistema urbanístico anterior ya no es tan representativo del Urbanismo español actual. 

Debe recordarse que, según Tomás Ramón FERNANDEZ la generalizada situación de indisciplina urbanística que se padece en España, a pesar de que uno de los factores que a ella pudieron contribuir en el pasado, se ha modificado ya (se refiere este autor al sistema representativo local, actualmente democrático) obliga a la modificación continuada de las previsiones legales sobre protección urbanística ya que la debilidad de las estructuras administrativas competentes en esta materia continúa y -lo que es peor- en algunos casos, a través de «las negociaciones puntuales con los operadores privados … la Administración urbanística … terminó por convertirse también en muchos casos en un agente especulador y en un factor de desmoralización colectiva». Parece preciso concluir, pues, en que las medidas de protección de la legalidad urbanística, deben situarse, actualmente, en un plano ético, además del jurídico y basarse en estructuras administrativas, representativas y eficientes, así como en un clima de regeneración moral colectiva (pública y privada) para que puedan alcanzar la finalidad pretendida, para la cual han sido establecidas.

En esta línea de reconocer el extendido desprestigio del urbanismo, se ha significado Gerard Roger Fernández en su trabajo “Reivindicación del urbanismo” publicado en la Revista Práctica Urbanística nº 171, julio-agosto 2021 en el que afirma que “De manera lamentable para la imagen social de nuestras instituciones públicas y privadas, la mala reputación del Urbanismo patrio está ampliamente reconocida por la ciudadanía con un nivel de desprestigio sin parangón entre los Urbanismos occidentales comparados.”

Este prestigioso urbanista concluye su trabajo concluyendo que en el mismo:

“se manifiesta la disposición de determinaciones jurídicamente solventes establecidas por la nueva legislación urbanística para recuperar las buenas prácticas y la reputación que nunca se debieron perder.

Obviamente, estas determinaciones necesitan el complemento de otras “más de detalle” atinentes a la cuantificación de las plusvalías que le corresponden a la Administración, a la reserva de Vivienda Social, a la racionalización de los “infinitos” Informes Sectoriales que recibe el planeamiento, al contenido estructural y detallado de los propios Planes etc., disposiciones que también se encuentran resueltas en la legislación Estatal vigente y en las autonómicas que inteligentemente la desarrollan…”

Finaliza sus conclusiones afirmando que su trabajo:

“se limita a exponer la disponibilidad de “herramientas” legales básicas y suficientes para acabar razonablemente con la mala reputación que arrastra el Urbanismo español, recuperando así el prestigio de una actividad pública y privada de valor trascendental aplicada desde los orígenes de la civilización (de la “cívitas”) y que permitirá reconocer, al fin, la encomiable y ejemplar labor que vienen desarrollando la práctica mayoría de los profesionales públicos y privados y de los políticos honestos y solventes que para nada merecen “cargar con el sambenito” que se les ha achacado.

Sólo queda decir que sería deseable, por su trascendencia, que en la realidad social actual se pudieran cumplir esos deseos de Gerard Roger, mediante la aprobación, -y aplicación- de las normas jurídicas pertinentes conducentes a la reivindicación del urbanismo.

A. En el régimen local actual ¿existe la tentación de la centralización autonómica?

J. En un régimen político de Estado compuesto como lo es, actualmente, el Estado español no han faltado ejemplos de utilización discutible del principio constitucional de coordinación. La coordinación no puede servir de pretexto para revivir una relación jerárquica encubierta. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 28.071981 sobre la Ley Catalana de 17.12.1980 sobre transferencia urgente y plena de las competencias de las Diputaciones Provinciales a la Generalidad se ha encargado de recordarlo. La armonización de intereses concurrentes de las Comunidades Autónomas y de las Diputaciones Provinciales a que se refiere el art. 7 de la Ley 12/83 de 14.10.1983, del Proceso Autonómico (LPA) ha reavivado el problema (Recuérdese la Ley Valenciana de 4.10.1983 que declara de interés para la Comunidad Autónoma determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales). 

Por ello, parece que procede recordar que la LRBRL trata de evitar que la coordinación (art. 103 C.E.) -como principio constitucional- afecte a la autonomía local (art. 137 C.E )- como principio constitucional- y regula las relaciones interadministrativas (arts. 55 a 62). Conviene recordar aquí que el carácter básico de la Ley 7/85 obliga a todas las Administraciones Públicas, por lo que los preceptos sobre relaciones interadministrativas no son predicables sólo del sector local, sino que son aplicables y de obligado seguimiento por todas ellas cuando se relacionan con éste. La Sentencia del TC de 27.02.1987 (sobre la Ley Valenciana de 4.10.1983) es un continuo recordatorio de la vigencia interadministrativa de estos preceptos de la LRBRL 

Para finalizar esta cuestión, permíteme que cite que en la LS 76, de aplicación supletoria donde resulte serlo, el art. 184 establece la competencia del Alcalde o del Gobernador Civil para suspender inmediatamente los actos de edificación o uso de los suelos efectuados sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas. Producida la transferencia de competencias urbanísticas desde el Estado a las Comunidades Autónomas, es a éstas a las que se entendió habían sido transferidas las competencias de suspensión de las actuaciones que carecían de licencia. Pero mientras en la LS 76, las competencias municipales y estatales tenían un claro carácter alternativo, ahora, por respeto a la autonomía local constitucionalmente garantizada, las competencias reconocidas a las Comunidades Autónomas en el anulado art. 252 LS 92, tenían un claro sentido sustitutorio de la pasividad municipal frente a la actividad lesiva de la ordenación urbanística y -además- «si requerido el Ayuntamiento a estos efectos, no las adoptara en el plazo de un mes, a contar desde la recepción del requerimiento».

Piénsese en que tales competencias podrían tener, un amparo constitucional si su justificación se basara en el interés autonómico protegible por las mismas. Y ese interés podría ser defendido por la competencia autonómica en los supuestos en que la actividad trasgresora del ordenamiento urbanístico, lesionara -a su vez- el ámbito competencial autonómico.

Que la Comunidad Autónoma tenga competencias para suplir la inactividad municipal, que podrían ser exclusivas de los Tribunales para juzgar sobre el correcto ejercicio por los Entes locales de sus competencias, es lo que mantiene una sombra de duda sobre la constitucionalidad de las competencias de subrogación que reconocía a las Comunidades Autónomas la LS 92.

En efecto, el interés general, permite, incluso, el ejercicio de la acción pública para la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas pero, ante la pasividad municipal, no se puede sino acudir a los tribunales para asegurarse contra dicha pasividad y obtener la tutela jurídica del interés público lesionado. 

Pues bien, parece que la autonomía local estaría garantizada, si una Sentencia de un Tribunal declarase la ilegalidad de la obra, cuando una Comunidad Autónoma denunciase ante dicho Tribunal la pasividad municipal en el ejercicio de una de sus competencias. La actuación de la Comunidad Autónoma, supliendo la inactividad municipal, tal y como se reconocía en la LS 92, ejercía una suerte de tutela (control sustitutorio) para la que carecería de competencias constitucionalmente atribuibles a ella. Otra cosa es, como ya ha quedado expuesto, que la inactividad municipal determinase una lesión del ámbito competencial autonómico, porque la actividad urbanística trasgresora incidiese en la Ordenación del Territorio. Pero entonces, estaríamos ante una cuestión supramunicipal, en la que el ejercicio de la competencia autonómica, no lesionaría la autonomía local, por definición, sino que se legitimaría por la defensa de su respectivo interés, base y justificación de sus competencias.

-Alejandro Criado 07/02/2022