El jefe de Planeamiento de la Junta considera “un problema” la tramitación “bifásica” actual de los planes generales

Antonio Becerra cree que “lo lógico” es que los consistorios tramitaran de principio a fin sus planeamientos. El jefe de servicio de Planeamiento Urbanístico de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía asegura que de esa manera se evitarían “los retrasos derivados de las subsanaciones que hay que atender después”.

Marbella, 29 de noviembre de 2020.- “Uno de los problemas que tiene la LOUA para los planes generales es la tramitación ‘bifásica’; gran parte depende de una administración -el Ayuntamiento- mientras que la aprobación definitiva la ejecuta otra administración -la Junta de Andalucía”. Así se manifestó Antonio Becerra durante su ponencia ‘Ejemplos de planes generales y de desarrollo’ impartida con motivo de los XVI Cursos de Urbanismo de Marbella organizados por FYDU.

El arquitecto de profesión señaló que la tramitación actual de los planes que conlleva retrasos por los “muchísimas de subsanaciones y requerimientos” que hay que atender, por la dependencia de que sea la Junta de Andalucía la que deba dar el visto bueno a un documento elaborado por completo por un ayuntamiento. A su juicio, “lo lógico sería” que la administración local “lo aprobara todo” para que después “la Junta hiciera un informe urbanístico no vinculante y un informe de ordenación del territorio vinculante”. 

El responsable de la Junta de Andalucía explicó en su ponencia desarrollada el jueves, 26 de noviembre, los pormenores y singularidades de algunos planes generales ya aprobados. En el caso del PGOU de 2011 de Málaga capital, señaló que el “principal problema fue el aeropuerto” porque “todos los crecimientos de la ciudad iban a ocupar los suelos cercanos” del aeródromo cuando éste sólo tenía una pista, pero se estaba estudiando la creación de la segunda.

Por otra parte, dudó sobre la efectividad del ‘modelo de crecimiento’, un concepto utilizado en cualquier tramitación de un plan general como por ejemplo “para decir que absorbe las viviendas ilegales”, pero que “no sirve para todo”.

Aspectos legales de planeamiento urbanístico.

Becerra cerró con su ponencia los cursos desarrollados en noviembre que inauguraban el abogado, secretario de la administración local en excedencia y ex jefe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Marbella, Enrique Sánchez, y el fundador de FYDU y organizador de las jornadas, Alejandro Criado. Ambos analizaron la memoria urbanística y su función de justificar la ordenación urbanística. Hablaron de la inseguridad jurídica que genera la dependencia de los informes de otras administraciones y profundizaron en los convenios urbanísticos.

Comenzó Sánchez lamentando que “el planeamiento urbanístico” esté “muy judicializado”. Advirtió que “no hay plan que no llegue a los tribunales” bajo el argumento de “la arbitrariedad, que va en contra de la ley, y el principio de congruencia,  así como el interés general”.

El abogado enfatizó que “cuesta mucho hacer” los planes para que después “todos se recurran” con épocas recientes como en los últimos ocho años en que “todos se anulan”. Sánchez lamentó lo “descorazonador” que resulta “que cinco años después de aprobarse, un PGOU se anule”, en alusión al caso del Plan General de Ordenación Urbana de Marbella de 2010.

Por su parte, Criado explicó que “las determinaciones urbanísticas no otorgan derechos para pedir indemnizaciones”, es decir, “si un suelo no se clasifica como urbanizable, eso no es inmdemnizable”. Otra cosa es que haya sido urbano o urbanizable y se clasifique como no urbanizable “y esté dentro de los supuestos reglados de indemnización” pero son supuestos “excepcionales”. En este sentido, Sánchez añadió que en un Plan General de Ordenación Urbana “se establecen los plazos para que un suelo sea urbanizable y si antes de que finalice ese tiempo se cambia el Plan, si podría haber un derecho a indemnización”. 

De los principios por los que debe guiarse la elaboración de un PGOU, Criado destacó el de “buena fe y confianza legítima” al que se puede acudir en casos como los de un suelo que durante 30 años ha sido calificado de urbano consolidado y “de repente, el ayuntamiento lo vuelve no consolidado, exigiendo unas cargas compensatorias”.

También se refirieron ambos a la participación ciudadana. Es el derecho, indicó el organizador de los cursos, “a obtener una respuesta motivada”. Explicó Criado que “cuando alguien presenta una alegación, la administración debe justificar la respuesta” hasta el punto de que “llega a ser un argumento para impugnar un Plan”, por ser un “vicio formal”, como ocurrió en el caso del POT de la Costa del Sol. En este sentido, el abogado consideró que la medida es excesiva, pero es un requisito formal.

Dotaciones urbanísticas y patrimonio público de suelo.

Continuaba después la sesión Criado apuntando detalles sobre el “esqueleto de la ciudad” como las infraestructuras, las calles, las zonas verdes, las áreas todas de uso público, y los equipamientos, que son áreas de servicio público.

Explicó a ese respecto que “la organización y la ordenación de una ciudad están muy regladas”, se deben a los estándares urbanísticos como la reserva de entre cinco y 10 metros cuadrados de zonas verdes por habitante, entre 30 y 35 metros cuadrados de suelo para dotaciones por para 100 de uso residencial o entre media y una plaza de aparcamiento por cada 100 metros cuadrados de uso residencial. 

En relación con los patrimonios públicos de suelo Criado aclaró que la vivienda protegida “no está destinada únicamente a la gente humilde con pocos recursos” sino que en función de la categoría, sus moradores pueden tener unos ingresos de incluso “50.000 euros anuales”. En términos generales, el fundador de FYDU consideró que la vivienda protegida y subrayó, “de promoción pública”, española es “un gran fracaso”. En los últimos 40 años, explicó, se han levantado menos de un millón de unidades, cuando entre los años 40 y los años 70 se hicieron “un millón en cada década”. En este sentido dijo no entender cómo era posible que “ahora no seamos capaces, en unas circunstancias económicas mucho mejores que entonces, siquiera de hacer 60.000 en un año”. Concluyó asegurando que “España necesita 200.000 viviendas cada año y qué menos que el 20% sea de protección pública con precio tasado”.

El PGOU de Marbella como ejemplo de planeamiento general

Cerró la primera sesión de noviembre Francisco Merino, arquitecto y ex jefe de Planeamiento del Ayuntamiento de Marbella, hablando sobre el PGOU de Marbella. Empezó su exposición con una relación histórica del planeamiento urbanístico de Marbella desde el PGOU de 1968, pasando por los avatares del Plan de 1986, “que es el vigente”, que planteaba un modelo de ciudad jardín pensado en un turista de alta calidad.

Se centró en el documento de 1986, del que dijo que “es un buen plan” como lo demuestra que “siga funcionando a día de hoy”. Ese PGOU destinó, de las 11.427 hectáreas que ocupa el municipio, 3.320 a suelo urbano, 3.111 a suelo urbanizable y 4.995 a suelo no urbanizable. En la adaptación del Plan a la LOUA, hay 3.565 hectáreas de suelo urbano, 2.866 de urbanizable y las mismas 4.995 de no urbanizable. Destaca la relación de metros cuadrado de parques y jardines por habitante -15,36- cuando la “media en Europa está en 10”.

Sobre el estado actual, recordó la documentación vigente actualmente, con la modificación de las normas urbanísticas, el texto refundido “anulado por cuestiones del procedimiento seguido” aunque el Ayuntamiento ha presentado recurso de casación, y la adaptación parcial a la LOUA en la que se detuvo especialmente. Se refirió a ella como “una figura intermedia para no tener que revisar completamente los planes” que sirve para que los municipios “puedan tramitar modificaciones o innovaciones del planeamiento”. Pero no puede “clasificar nuevos suelos, ni cambiar calificaciones, ni aumentar la edificabilidad, ni la densidad urbanística”, aclaró Merino.

El planeamiento urbanístico de desarrollo: el plan parcial.

Repetía Merino al inicio de la segunda sesión de noviembre analizando las determinaciones, los documentos y la posible ordenación que establece el plan parcial, la herramienta urbanística que se usa más que un PGOU. Recordó que son para sectores de suelo urbano no consolidado o urbanizable sectorizado y sirven para ordenar pormenorizadamente el sector y modificar la ordenación que “potestativamente haya decidido el PGOU”; decretar las normas conforme a las que se debe ejecutar la urbanización y la edificación; delimitar las unidades de ejecución; los plazos del desarrollo; y demostrar su viabilidad técnica y financiera.

Merino quiso resaltar la importancia a todos lo efectos que tienen los planes parciales señalando que “quien presenta un plan parcial es como si estuviera firmando un contrato con el Ayuntamiento, con todas las consecuencias que ello conlleva”.

Los planes parciales “no pueden clasificar suelo ni crear edificabilidad ni densidad, pero sí calificar suelo” además de “recoger compromisos de particulares” lo que, subrayó Merino “no pueden hacer los planes generales” aunque sean de ámbito superior. En este sentido explicó que el promotor puede comprometerse, por ejemplo, a construir, además de todo lo que le obliga la ley, como los viales y las zonas verdes públicas, “unas pistas deportivas”. Ese compromiso se considera “una obligación más” que si se incumple “puede entenderse que no ha ejecutado el planeamiento por completo”.

Llamó la atención sobre la incidencia económica de un plan parcial en un ayuntamiento. A priori, señaló Merino, la ejecución de una nueva urbanización implica beneficio para el consistorio “porque va a ingresar más por el IBI y el ICIO al tener más parcelas urbanas” pero recordó que cuando se redacta un plan parcial “en último caso, el garante es el ayuntamiento”. En este sentido advirtió que si el promotor no cumple con todo el compromiso recogido en el plan parcial, la administración pública “debe responder” ante cualquier reclamación.

El planeamiento urbanístico de desarrollo: el plan especial y el estudio de detalle.

Completaba la segunda sesión de noviembre el arquitecto Francisco Carrera explicando las diferencias entre estos el plan especial y el estudio de detalle, y el plan parcial.

Explicó que el plan parcial puede actuar en cualquier tipo de suelo, aunque “es raro que lo haga en el urbanizable” mientras que el estudio de detalle es una figura que se limita a “espacios puntuales de suelo urbano de escasa dimensión”. 

De los planes especiales, destacó el Plan Especial de Reforma Interior (PERI) que afecta a suelo urbano consolidado que “requiere de completarse en cuanto a su ordenación”, el Plan Especial en suelo no urbanizable que se emplea cuando el propósito es ordenar una actividad de interés público “como un parque de atracciones o un camping” y el Plan Especial de Protección del Medio Físico “como ocurre en El Caminito del Rey o en el Torcal.

Advirtió sobre los planes especiales que no pueden clasificar suelo pero sí calificarlo. Puede no estar previsto en un plan general y “surge la conveniencia de hacer un Plan Especial que tiene el poder de modificar la ordenación interna que le haya conferido el PGOU”

Sobre los estudios de detalle indicó que son la “figura más interesante de la legislación urbanística”. Carrera explicó en ese sentido que son los más habituales y “los que más problemas resuelven en la casuística diaria del urbanismo, la que preocupa al ciudadano, al técnico que está en la calle, al jurista que debe resolver el problema y al ayuntamiento que debe dar licencias”. Se hacen 40 ó 50 durante la vigencia de un PGOU porque es la figura que “está más cerca de la obra, del proyecto arquitectónico, de la ejecución y la edificación de las parcelas” cuando éstas últimas “ocupan el 90% de la actividad urbanística de un ayuntamiento”.

Una diferencia importante, señaló el arquitecto, es que “no hay dos estudios de detalle iguales” mientras que hay planes parciales que varían en apenas “unos planos” y emplean “memorias tipo”. Lamentó en este sentido que “las administraciones públicas hayan hecho rígidos los estudios de detalle” cuando son una figura “con muchas posibilidades”. Carrera advirtió al respecto de la futura ley urbanística de Andalucía, la LISTA, que no atribuye el Estudio de Detalle al suelo urbano, con lo que “cabe la duda de que se pueda emplear en suelo urbanizable”.

Normas e informes sectoriales y el planeamieto urbanístico.

Empezaba la tercera jornada de noviembre la subdirectora general de Urbanismo del Ministerio de Fomento, Ángela de la Cruz, ahondando en los informes sectoriales y los problemas que hay en torno a ellos. “Existe un problema” señaló nada más comenzar su exposición, “porque tan legitimado está un ayuntamiento para hacer urbanismo o una comunidad autónoma para ordenar el territorio, como el Estado para desarrollar sus políticas sectoriales” como las carreteras, los ferrocarriles, los aeropuertos, los puertos, las costas, etc.

Los informes sectoriales relacionados con la revisión de un Plan General “de una ciudad intermedia, con cierta complejidad urbanística, pueden ser entre 60 y 70 documentos”. En este sentido puso el ejemplo de Ceuta. La Ciudad Autónoma tiene “un complicado desarrollo” por la gran cantidad de afecciones sectoriales que tiene, entre Defensa Nacional, Dominio Público de Carreteras, Dominio Público Marítimo Terretre, Dominio Público Portuario, Seguridad Aeronáutica, Dominio Público Hidráulico y Bienes de Interés Cultural.

Advirtió además de un cambio de criterio jerárquico motivado a su vez por una variación de postura del Tribunal Constitucional que supeditaba el “interés local” al “supralocal” y estos dos al “interés general”, hasta que en una sentencia de 2002 señaló que el componente territorial “no podía ser por sí solo un criterio de atribución de competencias” y abogó por “fraccionarlas”. 

Tramitación de los informes sectoriales y ambientales.

Seguían a continuación ahondando en los informes sectoriales el fundador de la consultora urbanística CAI, Luis Cepedano, que intervenía por segunda vez en los cursos, y Enrique de la Torre y Carmen Torralba, miembros de su equipo de trabajo.

Comenzó Cepedano explicando que el modelo de ciudad lo deben elegir “los representantes elegidos democráticamente por los ciudadanos”, sin embargo a la hora de planificar la urbe hay que tener en cuenta legislaciones que dependen de otras administraciones públicas como Dirección General de Costas cuando se trata de edificar cerca del litoral. Así, “no se puede plantear uso residencial en los 100 primeros metros desde la orilla”. Los ríos también son determinantes. De igual modo que las carreteras, en las que, según el tipo de vía, en una horquilla de entre 25 y 50 metros no se puede edificar.

Todas esas y más “afecciones” pueden provenir de la legislación estatal o de la autonómica, o derivar de instrumentos de ordenación territorial “como zonas de interés determinadas en cada plan de ordenación territorial”, y de procedimientos administrativos tales “como deslindes o catálogos de bienes protegidos”. 

Los informes sectoriales conllevan que el planeamiento de desarrollo “no termine ahora antes de cuatro años” cuando en CAI “hemos llegado a hacerlo en menos de uno”, lamentó el fundador de la consultora urbanística. También afectan a los proyectos de urbanización aunque en esos casos “no son afecciones sectoriales” ya que “no hay obligación de pedir informes”. Consideró que “sí es necesario obtener las autorizaciones de obras en las zonas de servidumbre establecidas”.

Por su parte, Carmen Torralba centró su intervención en la evaluación ambiental estratégica obligada en cada tramitación urbanística. Señaló a ese respecto que la voluntad de ese procedimiento es “fiscalizar muchos de los informes sectoriales” que “en la teoría queda muy bien” pero a la hora de ponerlo en práctica “complica mucho la labor urbanística”.

La arquitecta explicó que hay dos tipos de evaluaciones ambientales en la tramitación de un plan general: la de carácter ordinaria que “se refiere a los elementos estructurales que tienen que ver con la planificación” y la simplificada “que está relacionada con instrumentos de rango inferior”.

A este respecto, Cepedano resaltó que la simplificada “añade un año y medio” de duración a cada tramitación y la ordinaria “algo más pero tampoco mucho”.

Lamentó que la evaluación ambiental estratégica “no sea recurrible” y advirtió que el PGOU de Marbella va a quedar muy condicionado por “todas las afecciones ambientales que tiene”.

Tanto Cepedano como Torralba incidieron en que “estos trámites llevan a que tengas que hablar con 20 organismos distintos” lo que “lo hace todo muy complicado”.

Profundizando en las afecciones sectoriales, Cepedano explicó que las de carácter estatal son aeronáuticas, de carreteras, de costas, de defensa nacional, de ferrocarriles, de gaseoductos y oleoductos, de montes, de patrimonio cultural, de ruido y de telecomunicaciones. En cuanto a las autonómicas, detalló que son de aguas, de carreteras (de tipo regional), de vías pecuarias, de ferrocarriles, de puertos de interés autonómico, de vivienda y vivienda protegida, de patrimonio histórico, de memoria histórica, de paisaje, de contaminación acústica, de comercio, de cementerios, de impacto sobre la salud y de impacto de género.

Concluyó la lección Enrique de la Torre profundizando en las afecciones sobre ríos y arroyos. Explicó que el dominio público hidráulico y el resto de la normativa vinculada a esos espacios naturales establecen la servidumbre de un cauce, entendiendo por éste “el terreno cubierto por las aguas en las máximas crecidas ordinarias de las aguas”. A partir de esa delimitación, están los “cinco metros de servidumbre” y otros 100 “de zona de policía”. Añadió que conviene tener en cuenta la “zona inundable” que sería “la superficie de terreno que mancha el arroyo cuando vienen riadas extraordinarias que se suelen asociar a periodos de retorno de 500 años”, si bien, aclaró, ese medio siglo no se alcanza siquiera cuando hay “grandes trombas de agua o inundaciones”. La Junta de Andalucía usa los periodos de retorno de 1000, 500 y 100 años para calcular la superficie inundable y el de 10 años para establecer el dominio público, puntualizó De la Torre en ese sentido.

Con el ejemplo de un caso particular en un terreno junto al río Fuengirola, De la Torre y Criado explicaron que el deslinde del dominio público hidráulico también se puede delimitar con ortofotos aéreas antiguas de la zona, pero no deben ser el único parámetro, como resolvió la Audiencia Provincial de Málaga que indicó que se debe analizar también la vegetación de rivera y “ver hasta donde llegan los juncos” para saber el nivel máximo habitual del agua.  

Cepedano incidió en la importancia que, desde el punto de vista urbanístico, tiene cómo y por dónde se delimita el dominio público hidráulico y la zona inundable porque “son suelos no urbanizables y de protección especial”.

Respecto a las afecciones sectoriales de carreteras, De la Torre explicó que tienen zonas de dominio público, de servidumbre y de afección (la equivalente a policía en ríos y arroyos) y que dependen del tipo de vía que sea y sus características, además de la administración pública a la que “pertenezcan”. Esas limitaciones están asociadas a la línea blanca y a la arista de explanación. 

En el caso de las costas, el ingeniero de Caminos resaltó que el dominio público marítimo terrestre puede establecerse “hasta donde haya llegado, aunque haya sido sólo una vez en la historia, el agua del mar”.

Áreas de reparto y aprovechamiento medio.

Francisco Merino intervino por tercera vez en las sesiones programadas durante noviembre para hablar sobre los “aprovechamientos”. Incidió en el origen del concepto ‘aprovechamiento urbanístico’ que proviene de un principio básico incluido ya en la primera Ley de Suelo de 1956: la distribución “en régimen de equitativas de beneficios y cargas de todas las actuaciones urbanísticas”. Aclaró al respecto que se trata de que “cada vez que se hace una nueva actuación urbanística, la legislación exige que los propietarios de los terrenos repartan entre ellos de manera equitativa los beneficios y las cargas” teniendo en cuenta que los primeros son “los solares resultantes de la ejecución urbanística” y las segundas, “los costes de esa ejecución”.

Para el reparto de los solares, siguió explicando Merino, hay que conocer antes que nada sus valores que, a su vez, dependerán de lo que se pueda construir en ellos (urbanos y urbanizables) tanto en calidad como en calidad, porque “puede haber dos parcelas de igual superficie que, en función del uso, valgan más o menos”. En este sentido, añadió que el uso que más vale “es el residencial”. También influye, advirtió, la localización del terreno en sí y lo que el Plan “pueda determinar para los terrenos que haya al lado del nuestro”.

Pero el reparto suele tener un problema porque las unidades no suelen ser homogéneas. Para solucionarlo, explicó Merino, “se usa el dinero” como herramienta para hacer los repartos y ejecutar una “transferencia de aprovechamientos”. La operación se denomina “ponderación” u “homogeneización”.

Merino se expresó en contra, durante un caso práctico para calcular un aprovechamiento urbanístico, de la expresión “aprovechamiento subjetivo” usado en la legislación andaluza bajo el argumento que es “el de los sujetos” cuando “los aprovechamientos les corresponden a los terrenos; no depende de quién sea el propietario del terreno”. 

Sobre la fundación FYDU:

Fydu es una organización sin ánimo de lucro, cuyos fines son esencialmente la difusión del conocimiento del urbanismo a través de la organización de cursos, seminarios o ayudas a la investigación.

La fundación se encuentra inscrita en el Registro de Fundaciones del Ministerio de Educación y Ciencia y es miembro de la asociación de fundaciones de Andalucía.

Tiene su sede en Marbella (Málaga) y su consejo directivo lo forman el presidente, Alejandro Javier Criado Sánchez, el vicepresidente Gerardo Roger Fernández, y la secretaria, Gema Guerrero Sánchez.

-Alejandro Criado 02/12/2020